FRANCE-ÉGYPTE-ISRAËL : UN TRIANGLE IMPOSSIBLE, 1954-1956
Sofia Papastamkou*

En 1954, le gouvernement Mendès France opéra une reconduction majeure de la politique de la France au Proche-Orient, en accordant à Israël et à l'Égypte le rôle d'appuis locaux de la France, aux côtés de la Syrie, qui était jusqu'alors considérée comme la base incontestable de l'influence française dans cette région. Cette politique fut maintenue par le gouvernement Faure (1955), elle subit toutefois les répercussions de la décomposition grandissante du régime de la Quatrième République, conjuguée aux problèmes de la décolonisation du Maghreb. Elle finit par éclater sous le gouvernement Mollet (1956), lorsque l'Égypte devint définitivement un ennemi et Israël un allié, une évolution qui se profila bien avant la crise de Suez.

L'évacuation précipitée de la Syrie et du Liban sans la conclusion d'accords spéciaux (1945) affecta irrévocablement le rang de puissance de la France au Proche-Orient dans l'après-guerre. Seul un accord de non-substitution, conclu avec la Grande-Bretagne au moment de l'évacuation des troupes françaises et britanniques, lui fournit une maigre garantie d'un statut spécial. Avec cet accord, les deux puissances occidentales exprimèrent leur volonté de ne pas se substituer aux intérêts qu'elles se reconnaissaient mutuellement dans leurs anciennes sphères d'influence.^[1] Néanmoins, si la France restait sans doute une puissance culturelle et un acteur économique majeur, ses possibilités de figurer comme un protagoniste dans la scène du Proche-Orient étaient sensiblement limitées.

À l'aube des années cinquante, la politique étrangère française au Proche-Orient se présente centrée sur deux axes. Premièrement, il s'agissait de l'attachement au maintien de l'indépendance syrienne. C'était surtout une réussite éventuelle du projet de Grande Syrie du roi Abdallah qui apparaissait comme une menace pour les intérêts français mais profitable, en revanche, à ceux de la Grande-Bretagne. Ces intérêts comprenaient notamment les établissements scolaires français, dont la fréquentation connaissait une belle remontée dans la période de l'après-guerre, des intérêts économiques, car les principales sociétés exploitantes étaient des sociétés françaises, ainsi que la possibilité d'une reprise de son influence politique,^[2] avantage auquel la France n'était pas prête à renoncer. Ce principe se manifesta par le soutien actif de la France au rôle politique de l'armée syrienne, qui était considérée comme la garante de l'indépendance du pays. Deux des régimes militaires instaurés en Syrie en 1949, celui du colonel Zaïm, chef d'État-major de l'armée syrienne, et celui du colonel Chichakli, bénéficièrent du plein soutien des Français.^[3] Pour la France, sa position en Syrie était indiscutablement considérée comme la base de l'ensemble de son influence au Proche-Orient.^[4]

Deuxièmement, à partir de 1950, la politique française apparaît nettement attachée au principe d'une association de la France aux initiatives prises par la Grande-Bretagne et les États-Unis. La déclaration tripartite anglo-franco-américaine du 25 mai 1950,^[5] qui garantissait la paix et la stabilité au Moyen-Orient, permit à la France de faire un retour apparent à titre de grande puissance garante du statu quo de la région. Par la suite, la France se vit reconnaître un rôle de puissance participative aux projets d'organisation de défense du Moyen-Orient sur une base collective, projets qui étaient patronnés par ses alliés Britanniques et Américains entre 1951 et 1952 (Middle East Command, Middle East Defense Organization). D'inspiration britannique, ces projets furent mis définitivement au rancard en 1953, faute d'avoir pu attirer la participation de l'Égypte ainsi que le plein soutien des Etats-Unis.^[6] À partir de 1954, l'administration Eisenhower poursuivit une politique plus indépendante en la matière, favorisant la conclusion de pactes bilatéraux entre les pays de la périphérie Nord du Moyen-Orient (Northern Tier). La participation directe des puissances occidentales n'était plus un préalable de l'organisation de la défense régionale, ce qui privait en fait la France de la place qui lui avait été précédemment reconnue.

Dans la première partie de 1954, les deux données principales de la politique française au Proche-Orient semblaient ainsi ébranlées et le problème de la position française dans la région apparaissait entier. D'une part, la chute du colonel Chichakli en février et l'instabilité politique dans laquelle la Syrie se plongea, firent craindre les Français de la réalisation éventuelle d'une union syro-irakienne, selon le projet du Croissant fertile.^[7] D'autre part, les projets du Northern Tier se concrétisèrent, au mois d'avril, avec la conclusion de l'accord turco-pakistanais et de l'accord d'assistance militaire entre l'Irak et les États-Unis. Les conséquences étaient multiples, tant du point de vue des enjeux régionaux que de celui du rapport de force entre les puissances occidentales. Dans la scène régionale, l'Irak se présentait renforcé face à une Syrie instable. D'une manière plus générale, l'influence politique de Washington semblait être en pleine accélération grâce à l'octroi de son aide militaire aux pays y participant.^8[] La Grande-Bretagne, quant à elle, figurait comme un partenaire valable des États-Unis, grâce à ses relations militaires privilégiées avec l'Irak et la Jordanie. La France se trouvait en revanche absente, car la précarité de sa carte syrienne était pleinement démontrée. Telle était la perception de la situation qui nourrissait les inquiétudes françaises, d'autant plus que les Britanniques avait reçu des assurances quant à leur non-substitution en Irak par le programme d'aide américaine.^[9] En revanche, la non-substitution des Français en Syrie était de fait périmée, car l'emprise britannique sur l'aviation syrienne avançait vite depuis 1952 (vente de Gloster Meteors), alors que la guerre d'Indochine affectait les capacités de l'industrie militaire française d'assumer des livraisons à l'étranger^[10] en admettant que l'attitude ambiguë des Syriens aurait permis des livraisons françaises dans ce domaine dans le cas contraire.

La politique de Georges Bidault, ministre des Affaires étrangères du gouvernement Laniel, s'en tint à maintenir le tripartisme établi par la déclaration de 1950. Elle visait, en particulier, à obtenir des garanties pour le respect de l'indépendance de la Syrie et du Liban, sur la non-substitution de la France dans les fournitures militaires destinées à ces pays, et, enfin, la participation de la France aux délibérations concernant la défense du Moyen-Orient. À défaut de telles garanties, Bidault envisageait une action de liberté de la part de la France.^[11] Rien ne permet d'établir, toutefois, que la politique de Bidault tendait à s'éloigner, au reste, des principes fixes de la politique étrangère française admis jusqu'alors. Si la sécurité d'Israël comptait incontestablement parmi ces principes, un resserrement sensible des relations franco-israéliennes n'était certainement pas envisageable par la diplomatie française, quitte à sacrifier la politique arabe de la France.^[12]

UN RÉAJUSTEMENT DE LA POLITIQUE FRANÇAISE AU PROCHE-ORIENT : LE GOUVERNEMENT MENDÈS FRANCE (18 JUIN 1954-5 FÉVRIER 1955)

À la fois président du Conseil et ministre des Affaires étrangères de son gouvernement, Pierre Mendès France (PMF) définit rapidement une nouvelle politique pour le Proche-Orient. Contrairement à Bidault, PMF opta tout de suite pour une politique autonome. Cette politique prônait le développement des relations avec les pays où les principaux intérêts culturels français étaient situés (Syrie, Liban, Égypte, Israël). Son objectif était de mieux défendre ces intérêts, étant donné que la France ne participait pas à la définition de la politique suivie par ses alliés, et devenir à la fois un interlocuteur valable des Américains et des Britanniques. Il est important, de ce point de vue, que l'augmentation des ventes d'armes à ces pays fût clairement considérée comme le principal moyen de resserrement de leurs liens avec la France.^[13]

PMF maintenait ainsi l'importante attachée traditionnellement par la diplomatie française à la Syrie, mais Israël et l'Égypte figuraient désormais comme appuis potentiels pour la politique de la France. Israël paraît même occuper une place privilégiée. En particulier, les ventes d'armes à ce pays apparaissent comme un moyen susceptible de faire respecter la non-substitution de la France en Syrie par la Grande-Bretagne.^[14] Or, la subordination des ventes d'armes à Israël, jusqu'alors, à la politique syrienne du pays,^[15] rendait l'argument particulièrement valable pour faire avaler la pilule aux fonctionnaires du Quai d'Orsay. En réalité, la politique ainsi définie conceptualise un fait accompli, puisque le Comité de coordination d'armements pour le Proche-Orient (Near East Armaments Coordination Committee, NEACC^[16]) avait déjà été saisi de l'intention de la France de vendre à Israël six chasseurs à réaction Mystère II.^[17] Sa définition suivait en outre la visite de Moshé Dayan, chef d'État-major général de l'armée israélienne, à Paris. Pendant le séjour de Dayan, le directeur général du ministère de la Défense d'Israël, Shimon Pérès, qui menait à Paris des négociations concernant l'achat de matériel aéronautique et d'armement lourd,conclut un accord formel avec le plein assentiment de PMF.^[18] Cette évolution de la politique étrangère française devait très certainement beaucoup à la présence dans le gouvernement de plusieurs membres favorables à Israël. On compte parmi eux le préfet des Bouches-du-Rhône, André Pélabon, directeur de cabinet et conseiller de PMF^[19] ; le secrétaire d'État à l'aviation, Diomède Catroux^[20] ; et le général Kœnig, ministre de la Défense nationale.^[21] PMF était lui-même discrètement favorable à l'égard d'Israël.^[22] En fait, l'attitude suivie par les Français par rapport à la vente des Mystères II à Israël pose un certain problème d'interprétation, car lorsque les Britanniques proposèrent de réduire leurs ventes d'avions à la Syrie à moitié pour l'année 1955, ceux-là ne montrèrent aucun intérêt particulier à retenir leurs propres ventes à Israël, en échange.^[23] Ayant l'intention nette de continuer leurs ventes à Israël, les Français préférèrent maintenir leur pleine liberté sans plus soumettre les projets en question au NEACC. De surcroît, ils remirent en question la thèse, notamment défendue par les États-Unis, selon laquelle Israël disposait d'un potentiel de guerre supérieur à celui de l'ensemble des pays arabes. Ils demandèrent ainsi l'évaluation précise des forces des pays du Proche-Orient et l'application du principe de la parité entre Israël et l'ensemble des pays arabes dans la définition d'un équilibre. À défaut, ils refusèrent de donner leur avis au NEACC, avant que l'unité de vues entre alliés soit établie sur la manière d'utiliser une telle évaluation précise.^[24] Sur les instances de la France, un sous-comité entreprit l'étude en question afin de permettre le fonctionnement du NEACC. En tout cas, les Français attachèrent par la suite une importance minime à ses avis, au pire ils l'ignorèrent complètement.^[25] Par conséquent, les thèses françaises en matière de vente d'avions à réaction à Israël se confondent entre une politique réactive de la France à l'égard de ses alliés et une politique qui se partage au fond les principes israéliens à l'égard du réarmement des pays du Proche-Orient.

Néanmoins, le pragmatisme ne manquait pas à PMF. Il n'hésita ainsi pas à rendre prioritaire le développement des relations militaires franco-égyptiennes, au nom des intérêts de la politique générale de la France au Proche-Orient. En 1954, les prétentions de Nasser de tenir un rôle d'interlocuteur dans les affaires du Maghreb et la propagande favorable au nationalisme nord- africain de Radio Caire se trouvaient à l'origine d'une certaine tension politique dans les relations entre la France et l'Égypte. Mais, si PMF se montra ferme face à Nasser, il le fut aussi face aux autorités françaises des protectorats et aux militaires. Il mit ainsi frein aux tendances représentées par le ministère de la Défense nationale en faveur de l'arrêt de toute livraison militaire à ce pays, lorsque survint l'insurrection algérienne (1er novembre 1954).^[26] En effet, les tensions provoquées par les événements en Afrique du Nord contrastaient non seulement avec la solidité de leurs liens économiques et culturels,^[27] mais aussi avec leurs intérêts communs au Proche-Orient. Car, rivale de l'Irak, l'Égypte était autant attachée au maintien de l'indépendance syrienne que la France.^[28] L'annonce du traité turco-irakien, le 13 janvier 1955, mit à jour cette communauté d'intérêts. En effet, la méfiance française à l'égard d'une initiative qui altérait l'équilibre régional au profit de l'Irak et qui était interprétée comme oeuvre des diplomaties américaine et britannique,^[29] coïncida avec le mécontentement égyptien. Pour Nasser, c'était la politique hégémonique de l'Égypte auprès des autres États arabes, par laquelle il espérait s'imposer comme l'interlocuteur privilégié des Occidentaux, qui était atteinte.^[30] Le sort de la Syrie dominait à nouveau dans les préoccupations des deux capitales. D'une part, à Paris on craignait une nouvelle menace contre l'indépendance de ce pays par un Irak renforcé. De même, Le Caire était fort méfiant d'une extension éventuelle du traité turco-irakien à la Syrie, que l'on souhaitait voir participer au futur commandement unifié égypto-syro-saoudien. Ainsi, on vit se développer une relation de complaisance franco-égyptienne dès l'annonce du traité turco-irakien.^[31] PMF souligna en outre, avec une force particulière à l'intérieur de son gouvernement, l'importance des relations entre la France et l'Égypte, voire la nécessité de l'amplification de leurs relations militaires, au nom de la consolidation de la présence de la France au Proche-Orient.^[32]

Lors de son renversement le 5 février 1955, le gouvernement PMF avait ainsi doté la politique étrangère française d'un triangle France-Égypte-Israël, qui s'avéra par la suite extrêmement compliqué à gérer. Ce n'était pas seulement la dynamique du conflit israélo-arabe qui rendait impossible le maintien des relations soutenues à la fois avec les deux pays, en particulier au niveau des relations militaires. L'hypothèque de l'Afrique du Nord pesa dès le début dans la définition de la politique française au Proche-Orient et, si PMF put en rester maître, ce fut grâce à la singularité du rapport de force entre les ministères de son gouvernement. Étant à la fois ministre des Affaires étrangères et président du Conseil, PMF eut la possibilité de définir et d'appuyer efficacement sa politique étrangère au sein du gouvernement. Par ailleurs, la coopération était harmonieuse avec son ministre de l'Intérieur, François Mitterrand, qui était en charge de l'Algérie.^[33] L'unité ainsi établie entre la présidence du Conseil, les Affaires étrangères et les affaires Intérieures, neutralisa la capacité de la Défense nationale d'influencer la politique du gouvernement en matière de politique étrangère. D'autant plus que ce dernier ministère resta sans ministre pendant la plus grande période de la vie du gouvernement, depuis la démission du général Kœnig (13 août) jusqu'au remaniement du 20 janvier 1955.^[34]

UN ÉQUILIBRE PRÉCAIRE : LE GOUVERNEMENT FAURE (23 MARS 1955-29 NOVEMBRE 1955/24 JANVIER 1956)

Le gouvernement formé par Edgar Faure se distingue, en revanche, par la modification survenue dans le rapport des forces au sein du Conseil des ministres. D'abord, un axe fut formé entre le général Kœnig et Maurice Bourgès-Maunoury, respectivement ministre de la Défense nationale et de l'Intérieur. Tous les deux étaient partisans de la fermeté en matière de décolonisation et pro-israéliens. D'un autre côté, Faure fut un président de Conseil moins « monarchique » que PMF. Ce fut par une attitude de souplesse face à ses ministres qu'il canalisa les tendances centrifuges de son gouvernement, ce qui permit à ces derniers de maintenir une autonomie considérable. En matière de politique étrangère, la priorité de Faure fut de liquider l'affaire marocaine. Sa politique, qui reconnaissait le préalable de la restitution à son trône du sultan Sidi Mohammed, exilé depuis 1953, se heurta à l'opposition acharnée du général Kœnig. Toutefois, elle put progresser grâce à l'appui du ministre des Affaires étrangères, Antoine Pinay.^[35] La divergence ministérielle sur le Maroc impliquait les mêmes acteurs que celle qui les opposait dans la question du Proche-Orient. On constate souvent, d'ailleurs, une sorte d'interaction entre ces deux problèmes, car la nécessité de faire avancer sa politique marocaine amena Faure à ménager tantôt l'un tantôt l'autre de ses ministres lorsqu'il était question des relations militaires de la France avec l'Égypte et Israël.

Au début du printemps 1955, les relations militaires franco-égyptiennes connurent un bref épanouissement. La toute première approche égyptienne s'inscrit dans les conséquences immédiates de l'annonce du futur pacte turco-irakien. Il s'agissait d'une demande d'accueil d'officiers de l'armée de l'air égyptiens dans les écoles militaires françaises. Cette perspective paraissait prometteuse parce qu'elle permettait une implication des Français dans un domaine crucial. La demande égyptienne fut acceptée, car elle fut considérée comme une belle occasion pour que la France puisse profiter de la mauvaise tournure que les relations entre l'Égypte et les puissances anglo-saxonnes étaient en train de prendre.^[36] Ce fut toutefois l'incursion israélienne à Gaza qui accéléra le développement des relations militaires franco-égyptiennes. L'Égypte demanda d'urgence des chars AMX dans un délai d'un mois^[37] et une mission militaire égyptienne se rendit en France pour explorer les possibilités d'achat d'armement lourd, d'avions de combat (Mystère II) et de bâtiments de marine.^[38] Bien que l'exportation de tout ce matériel fût autorisée aussitôt par le gouvernement français,^[39] les contrats finaux ne portèrent que sur l'armement lourd (chars AMX, munitions, obus, et mortiers).^[40] En parallèle, l'exportation d'armement léger et de matériel divers connut une nette augmentation entre les mois de mars et de juin^[41] et plusieurs officiers égyptiens furent acceptés dans les écoles militaires françaises.^[42]

Ce resserrement des liens militaires franco-égyptiens ne fut affecté ni par la déclaration faite par Nasser en faveur de l'indépendance algérienne à la Conférence de Bandung (18-25 avril) ni par la propagande de Radio Caire à l'encontre des conventions franco-tunisiennes.^[43] Il correspondait largement à la politique inaugurée par PMF, dont la continuité fut assurée par le Secrétaire général du Quai d'Orsay, René Massigli.^[44] La politique égyptienne du Quai d'Orsay tenait notamment compte de l'importance des positions culturelles et économiques de la France en Égypte, de la volonté de se garantir la participation française aux projets de modernisation envisagés par Nasser et, enfin, de la méfiance de la diplomatie française à l'égard du Pacte de Bagdad naissant. La perception d'une politique commune anglo-américaine à laquelle la France ne participait pas apparaît, dans ce cadre, comme un élément crucial. Car, qu'il s'agisse du Pacte de Bagdad,^[45] de l'enjeu des projets de développement égyptiens ou d'un règlement du conflit israélo-arabe, la France aspirait à imposer sa présence dans toute solution envisagée par l'augmentation de son influence régionale. Pour la diplomatie française, les affaires de l'Afrique du Nord étaient ainsi loin de constituer l'élément déterminant dans la définition de la politique étrangère du pays au Proche-Orient. Il s'agissait, en revanche, de « difficultés temporaires » qui, selon le Quai d'Orsay, ne devraient pas hypothéquer la relation franco-égyptienne et les chances de maintien de l'influence de la France au Moyen-Orient.^[46]

Maurice Bourgès-Maunoury, dont la priorité était la répression de la lutte armée algérienne,^[47] ne l'entendait pas ainsi. Au contraire, ses initiatives montrent une tendance nette à subordonner la politique étrangère du pays à cet objectif. Simultanément à la conclusion des principaux contrats militaires franco-égyptiens (mai 1955), dont il se déclara inquiété, Bourgès-Maunoury noua des contacts directs avec l'ambassade israélienne par le biais de ses collaborateurs proches Abel Thomas et Louis Mangin.^[48] À ce moment-là, un refus venait d'être opposé aux demandes israéliennes portant sur le même type de matériel que celui qui avait été consenti à l'Égypte. En effet, le Quai d'Orsay considérait que les cessions précédemment consenties par la France suffisaient largement pour restaurer un équilibre entre Israël et les pays arabes. Mais la crainte était, surtout, que la France ne se trouve l'unique fournisseur d'Israël et qu'elle ne perde du crédit auprès des capitales arabes au profit de la Grande-Bretagne et des États-Unis.^[49] Car, après l'incursion de Gaza, ces deux puissances avaient précisé leurs dispositions négatives à l'égard de l'armement d'Israël.^[50] Dans un tel contexte, l'attitude de Bourgès-Maunoury stimulait davantage les efforts israéliens entrepris auprès de la France. En réalité, l'évolution dans l'exécution des contrats égyptiens démontre que la politique israélienne en matière d'armement enregistra un net succès. Plus précisément, cette politique comportait deux volets, l'acquisition d'armement et le blocage des fournitures destinées aux pays arabes.^[51] Sous le gouvernement Faure, on constate que les livraisons de matériel français destinées à l'Égypte furent bloquées à deux reprises par les ministres de l'Intérieur et de la Défense nationale, à condition que des livraisons d'armes soient aussi consenties à Israël. La première interruption de ces livraisons survint en mai peu après le refus que le Quai d'Orsay opposa aux demandes israéliennes. La décision fut prise le 14 juin par le Comité de la Défense nationale, à titre de représailles pour la propagande diffusée par Radio Caire en faveur du nationalisme nord-africain.^[52] La décision, qui ne tint pas compte de l'avis contraire de l'attaché militaire de France au Caire,^[53] survint en fait lorsque les commandes égyptiennes étaient sur le point d'être acheminées.^[54] Vraisemblablement, elle était due à la pression concertée des ministres de la Défense nationale et de l'Intérieur. D'une part, l'activité de Bourgès-Maunoury ne laisse pas de doutes quant à son rôle éventuel dans le Conseil des ministres en faveur d'une telle décision.^[55] D'autre part, les militaires français avaient déjà fait pression sur PMF à ce sujet à la fin 1954. Renforcé par la présence de Kœnig, c'est le ministère de la Défense qui apparaît mener un rôle déterminant dans ce premier arrêt des livraisons destinées à l'Égypte. Il semble par la suite que Nasser accepta de s'exprimer en faveur des accords franco-tunisiens dans une lettre destinée à Habib Bourguiba,^[56] ce qui permit la normalisation des rapports franco-égyptiens. Mais, surtout, le Quai d'Orsay finit par accepter les contrats sollicités par Israël. Il réussit toutefois à imposer une formule qui lui permettait de temporiser, voire de refuser certains types d'armements, notamment les Mystères. En fait, au lieu d'un protocole général, chaque catégorie d'armes serait examinée à part.^[57] Ce succès était probablement dû à une conjoncture favorable, car Edgar Faure s'efforçait de gagner l'appui d'Antoine Pinay pour sa politique marocaine en vue de la réunion du Conseil des ministres du 29 août.

Le scénario fut répété aussitôt, lorsque Bourgès-Maunoury fit bloquer l'acheminement des commandes égyptiennes dans le port de Marseille. Au Conseil des ministres, il fut secondé par le général Kœnig afin de poser comme condition à l'envoi d'armes à l'Égypte la cession d'armes à Israël. La solution rencontra cette fois l'acquiescement de Faure.^[58] Probablement, Faure visait à faire avaler aux ultras du gouvernement la pilule marocaine par cette concession mineure – sa politique en la matière provoqua la démission de Kœnig quelques semaines plus tard. En tout cas, Maurice Bourgès-Maunoury mettait explicitement en cause l'ensemble de la politique de vente d'armes à l'Égypte, en évoquant un nouvel argument, celui du risque d'un trafic d'armes fait par l'Égypte au profit des nationalistes algériens.^[59] Le contexte particulièrement dramatique du moment, après les massacres perpétrés par le Front de liberation nationale (FLN) à Philippeville (20 août)^[60] et l'acheminement du retour de Sidi Mohammed à son trône (conférence d'Aix-les-Bains), posait de plus en plus de difficultés à la politique menée par le Quai d'Orsay. Ces difficultés sont évidentes par le fait que la solution d'un embargo général vers les pays du Proche-Orient fut examinée comme un moyen commode autant pour sauver les apparences face aux pays intéressés sans compromettre la position de la France que pour neutraliser les fortes pressions intérieures en faveur de l'accélération des livraisons destinées à Israël. En outre, le Quai d'Orsay comptait aussi sur les objections de ses alliés concernant les demandes israéliennes, surtout pour les Mystères IV.^[61]

Par conséquent, les prémices de la future alliance franco-israélienne se dessinent à l'été 1955, en témoigne l'attitude des ministres de la Défense nationale et de l'Intérieur. Ce fut l'évolution de la guerre d'Algérie, conjuguée à la perméabilité du système de la Quatrième République, qui rendit une partie du gouvernement, celle qui était partisane de la fermeté en matière de décolonisation, prête à soutenir une coopération développée avec Israël. Si les sentiments pro-israéliens des acteurs français de ce rapprochement ne peuvent pas être mis en doute, revêtant dans certains cas une importance capitale,^[62] ce fut toutefois surtout une logique de guerre qui fit naître une relation spéciale entre les ultras de la décolonisation, d'une part, et les partisans d'une guerre préventive à l'encontre de l'Égypte en Israël, d'autre part. La perception par les ultras d'une Égypte ennemie allait de pair avec la perception d'Israël vu comme un allié. La coopération entre les services israéliens du renseignement et leurs homologues français (Service de documentation extérieure et de contre-espionnage, SDECE) datait depuis 1954^[63] et elle devait s'amplifier après l'été 1955, lorsque l'assèchement des ressources financières du FLN devint un objectif essentiel du SDECE pour empêcher l'approvisionnement en armes des Algériens.^[64] Dans le cas d'Israël, les meneurs de l'effort d'acquisition d'armement auprès de la France se confondaient avec les adeptes d'une guerre préventive à l'encontre de l'Égypte. L'échec de Moshé Sharett, en avril 1955, d'obtenir une garantie de sécurité et des fournitures militaires auprès des États-Unis, donnait ainsi une autre dimension aux approches effectuées par Shimon Perès auprès des Français : le succès éventuel de ces approches renforçait parallèlement la tendance en faveur d'une guerre préventive contre celle de la modération, notamment représentée par Sharett.^[65]

Cette marche à deux vitesses de la politique française fut davantage confirmée après l'annonce de l'accord d'armement égypto-tchécoslovaque (le 27 septembre 1955). Il ne faut pas oublier, en outre, qu'au même moment l'Égypte figura parmi les pays qui demandèrent l'inscription de la question algérienne à l'ordre du jour de la dixième session de l'Assemblée générale de l'ONU. L'acceptation de cette demande produisit une forte tension en France.^[66] Dans cette ambiance, les thèses israéliennes furent fermement appuyées par le général Billotte, successeur de Kœnig au ministère de la Défense. Kœnig, quant à lui, intervint personnellement auprès de Faure. Solidaires, Faure et Pinay se préoccupaient surtout de la question des prochaines élections législatives et de la préservation de la coalition gouvernementale.^[67] Cela explique fort probablement l'accueil plus chaleureux que d'habitude qu'ils réservèrent aux demandes israéliennes, jugé sinon surprenant.^[68] Pinay, en particulier, ne se trouvait seulement en désaccord avec son propre ministère,^[69] mais il contredisait aussi les assurances fournies à ses homologues britannique et américain en marge de la conférence de Genève. Selon ces assurances, les livraisons destinées à Israël seraient limitées et échelonnées, elles porteraient sur des armes défensives et n'auraient aucunement un caractère visant à compenser les livraisons tchèques à l'Égypte.^[70]

Plus particulièrement, l'exécution des livraisons selon les contrats déjà conclus avec Israël pendant le dernier trimestre de 1955 indique une nette accélération.^[71] Pourtant, elle fut aussi relativement conforme aux assurances fournies aux alliés de la France. En effet, au lieu des Mystères, Israël dut se contenter des Ouragans et, indépendamment des promesses faites par Faure et Pinay, le Quai d'Orsay ne laissa aucun espoir quant à la conclusion de nouveaux contrats portant sur les Mystères IV.^[72] Il fut pourtant bientôt court-circuité par le ministère de la Défense nationale, qui, au nom du gouvernement français, conclut un protocole (le 10 novembre) avec Israël. Ce protocole prévoyait l'accélération de l'exécution des contrats déjà existant (chars AMX) et comprenait de nouveaux contrats signés (engins SS 10, lance-roquettes, roquettes) et non-signés (chars AMX, chars Sherman, munitions).^[73] Cependant, moyennant certaines concessions, le Quai d'Orsay finit par maintenir un contrôle considérable sur l'exécution des commandes israéliennes. En effet, la réunion interministérielle du 8 décembre, présidée par Faure lui-même, approuva définitivement l'accélération des livraisons selon l'engagement pris avec le protocole du 10 novembre. Néanmoins, le reste des contrats prévus devait être soumis au NEACC. De même, la cession de douze Mystères IV fut approuvée. Si toutefois la moitié de ces appareils était cédée en vertu des anciens contrats portant sur les Mystères II, le reste ferait l'objet d'un nouveau contrat, qui devait aussi être soumis au NEACC.^[74] Or, en réalité, le Quai d'Orsay pouvait compter sur les objections certaines des alliés de la France concernant ces livraisons. Ainsi, la décision de soumettre loyalement tous les nouveaux contrats au NEACC, après avoir court-circuité quasi-complètement ce comité, paraît comme un moyen mis à la disposition du gouvernement pour échapper aux pressions de ses éléments pro-israéliens. Ainsi, Faure, après avoir favorisé les cessions à Israël et même avoir couvert la conclusion du protocole du 10 novembre, s'en tenait au fond à une position médiane.

Ces interventions en faveur d'Israël gênaient la politique menée par le Quai d'Orsay d'autant plus que l'accord égypto-tchécoslovaque d'armement n'y porta aucune véritable rupture. En revanche, les rapports militaires franco-égyptiens furent rétablis dans la hâte, le 9 novembre,^[75] au moment où l'extension du Pacte de Bagdad sur la Jordanie vint à l'actualité. La normalisation des rapports franco-égyptiens s'imposa autant par la crainte qu'une éventuelle adhésion de la Jordanie serait suivie par celle de la Syrie que par l'ambition de valoriser la France, comme un appui occidental de l'Égypte, au moment où une extension du Pacte de Bagdad ne manquerait pas de tendre les rapports du pays avec les États-Unis et la  Grande-Bretagne.^[76] La relation franco-égyptienne devint d'autant plus importante que tant la recherche d'une solution au conflit israélo-arabe (plan Alpha)^[77] que les négociations sur le projet d'Assouan avançaient en l'absence de la France.^[78] Devant le progrès rapide des négociations entre l'Égypte et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) au mois de décembre, auxquelles la Grande-Bretagne et les États-Unis étaient associées, la France demanda officiellement à ses deux alliées une politique tripartite (aide-mémoire du 13 janvier 1956) sur le développement économique du Moyen-Orient et le problème du conflit israélo-arabe.^[79] Si la France se montrait nettement froide à l'égard des concessions territoriales de la part d'Israël, que ses alliées pourtant envisageaient, le rôle-clef qu'elle attribuait à l'Égypte favorisait un traitement généreux du pays dans les négociations portant sur le haut barrage d'Assouan et la mise en veille de tout effort d'extension du Pacte de Bagdad. De ce point de vue, l'initiative française n'était pas inutile à Nasser, qui souhaitait attirer les meilleures conditions possibles pour le financement du projet d'Assouan et qui avait constamment essayé de mettre à son profit la volonté de la France de participer aux projets de développement égyptiens, ainsi que son opposition au Pacte de Bagdad.^[80] Au fond, tant la France que l'Égypte avaient intérêt à maintenir des rapports confiants afin de se mettre mutuellement à profit, car chacun des deux pays s'efforçait de faire tourner la politique anglo-américaine à son avantage. Le Quai d'Orsay n'était pas naïf au point de croire que Nasser était tout blanc quant à son soutien au nationalisme nord-africain.^[81] Sa politique était cependant loin d'attacher une importance prioritaire à l'évolution de l'Afrique du Nord et de reconnaître au leader égyptien la contribution décisive, que lui prêtaient les ultras du gouvernement français, dans la lutte algérienne.

Ainsi, à la fin du gouvernement Faure^[82] un équilibre avait été maintenu tant mal que bien dans la politique étrangère du pays au Proche-Orient. Ce ne fut pas le cas du gouvernement Guy Mollet, formé le 1er février 1956, lorsque la prise de position du président du Conseil en faveur d'une des deux tendances représentées par ses ministres contribua à l'éclatement de cet équilibre fort précaire.

LA DÉCOMPOSITION DE L'ÉQUILIBRE : LE GOUVERNEMENT MOLLET (1956)^[83]

Mollet forma un nouveau gouvernement de coalition à la suite de la victoire du Front républicain^[84] aux élections du 2 janvier 1956. Sa politique algérienne prévoyait le rétablissement de la paix, les élections au collège unique et la participation égale des Algériens à la définition du sort définitif du pays.^[85] Afin de la soutenir, le général Catroux fut désigné au poste de ministre résidant au département algérien comme successeur du gouverneur général Jacques Soustelle. Mollet ne put toutefois pas assurer la cohérence de son gouvernement avant le remplacement de Catroux par Robert Lacoste.^[86] En outre, il mesura lui-même l'opposition de la population française d'Algérie à sa politique lors de sa visite à Alger, le 6 février.^[87] Dès lors, la répression militaire devint le préalable de la politique algérienne du gouvernement.^[88] Bourgès-Maunoury, nouveau ministre de la Défense nationale, devint dans ces circonstances un ministre-clé, car sa politique garantissait au gouvernement le soutien du bloc parlementaire des partisans de l'Algérie française,^[89] qui disposait d'une force de pression d'autant plus considérable qu'elle se conjuguait à celle des Français d'Algérie et des militaires.^[90] Étant donné que l'axe Défense nationale-Intérieur fut en outre maintenu au sein du Conseil des ministres,^[91] Bourgès-Maunoury disposait d'une capacité considérable de faire prévaloir ses thèses pro-israéliennes.

La politique du pays au Proche-Orient vit toutefois une « invasion » supplémentaire, celle venant par Mollet lui-même et le nouveau ministre des Affaires étrangères, Christian Pineau. La méfiance et la distance régnaient dans les relations entre ce dernier et le personnel de son ministère,^[92] d'autant plus que la préoccupation algérienne en vint à dominer manifestement dans ses actions. En dépit de la tension publique, l'Égypte figura, dès le lendemain de la visite désastreuse de Mollet à Alger, comme un accessoire potentiel de la branche de la politique algérienne de Mollet qui allait être poursuivie en coulisse : il s'agissait de la négociation avec le FLN algérien. En apparence dû au hasard, le voyage de Pineau au Caire (14 mars 1956) était préparé par le Quai d'Orsay depuis le mois de février.^[93] Son but était de préparer le terrain pour la visite de Georges Gorse, membre de l'Assemblée de l'Union Française et conseiller de Pineau, et la prise des contacts avec les membres de la délégation du FLN résidant au Caire.^[94] Choisissant d'engager ces contacts par le biais du Caire, Mollet et Pineau reconnurent de facto à Nasser un rôle d'interlocuteur dans les affaires algériennes. Pour cette raison, le projet était loin de susciter l'approbation des diplomates. Ceux-ci, en effet, s'inquiétaient des contreparties que Nasser exigerait de la politique française sur le Pacte de Bagdad et des conséquences que celles-ci auraient sur les relations du pays avec ses alliés anglo-américains.^[95]

Cependant, Mollet agit aussi de ce côté-là. À la veille du voyage de Pineau au Caire, Mollet et Eden établirent des contacts directs lors de leur rencontre du 11 mars. Il s'agissait d'une rencontre entre deux chefs de gouvernement en difficulté, qui eut lieu à l'occasion des critiques peu délicates formulées publiquement par Pineau contre le Pacte de Bagdad et la politique britannique, lorsque le roi Hussein de Jordanie limogea le général Glubb de la Légion arabe.^[96] Pour sa part, Eden était crédité d'un nouvel échec au Proche-Orient par les travaillistes. Mollet, quant à lui, était attaqué par les ultras pour la reconnaissance de l'indépendance du Maroc (2 mars), à la veille du débat critique sur les pouvoirs spéciaux du gouvernement en Algérie.^[97] Seulement quelques semaines auparavant, Mollet avait vécu le fiasco d'Alger et Eden l'échec de l'adhésion de la Jordanie au Pacte de Bagdad. Lors de la rencontre, Eden ne parvint pas à convaincre son homologue français du bien-fondé du Pacte de Bagdad et de la nécessité de modérer les ventes d'armes à Israël. À son tour, Mollet ne réussit pas à séduire son interlocuteur quant à l'opportunité d'une complète solidarité anglo-franco-américaine en Afrique du Nord.^[98] Néanmoins, le communiqué publié à l'issue des entretiens démontra leur volonté d'adoucir publiquement les écarts des politiques entre les deux pays. Ainsi, le soutien du gouvernement britannique à la France dans la question algérienne fut réaffirmé, suivant une déclaration antérieure de Sir Gladwyn Jebb, ambassadeur à Paris. En contrepartie, la reconnaissance de l'utilité des organisations régionales auxquelles chacun des deux pays appartenait, était en réalité une allusion discrète sur le Pacte de Bagdad.^[99] Ce communiqué retenu semblait servir les fins de politique intérieure des deux chefs de gouvernement, car il pouvait être interprété comme un soutien mutuel de l'un à la politique de l'autre.

Néanmoins, la politique de Mollet engendra une contradiction fondamentale. Cherchant à la fois à établir une solidarité franco-britannique et à sauvegarder la complaisance franco-égyptienne, autant nécessaires pour sa politique algérienne, il poursuivait une double politique qu'Eden était loin d'être prêt à accepter. Ce dernier restait cantonné dans l'esprit jadis établi par l'Entente cordiale. Mis à jour, cela signifiait qu'en contrepartie du soutien de la politique française en Algérie, les Français laisseraient carte blanche aux Britanniques au Moyen-Orient en taisant leurs objections à l'égard du Pacte de Bagdad.^[100] Si Eden fut gêné par la continuation des déclarations des dirigeants français à ce sujet,^[101] il fut littéralement alarmé par le voyage de Pineau au Caire, car il douta d'un rapprochement franco-égyptien dans le dos des Britanniques. Lors des entretiens du 11 mars, Mollet lui avait affirmé avoir refusé les services de Nasser en tant que médiateur pour l'Algérie.^[102] Malgré cela, le voyage de Pineau fut en effet suivi par l'ouverture des contacts franco-algériens au Caire ( le 12 avril)^[103] et il y a peu de doutes que la désapprobation du Pacte de Bagdad eût à nouveau servi à un rapprochement franco-égyptien. Néanmoins, ce fut au même moment que les représentants diplomatiques de la France dans les pays du Proche-Orient furent invités à ne plus formuler de critiques publiques ou privées contre le Pacte de Bagdad.^[104] Tant sollicité par Eden, mais incompatible avec l'action prise au Caire, ce revirement intervint à la veille de l'adhésion des États-Unis au comité économique du Pacte de Bagdad. Parallèlement, la diplomatie française cherchait à associer les alliés du pays aux ventes de matériel militaire à Israël.

Si les divergences entre la France et la Grande-Bretagne sur le Pacte de Bagdad ne furent pas fondamentalement atténuées, la décision de les taire priva la relation franco-égyptienne de l'élément principal qui avait nourri une certaine complicité politique entre les deux pays au Proche-Orient. Dans ces conditions, son écroulement fut une question de temps et, à la fin du printemps, des fuites dans la presse égyptienne révélèrent les contacts franco-algériens du Caire.^[105] Néanmoins, il avait déjà transparu que ni Pineau ni Nasser ne constituaient des interlocuteurs valables l'un face à l'autre. Car, de surcroît, les nouvelles livraisons des Mystères IV à Israël envisagées par la France, contrairement aux assurances fournies par Pineau à Nasser,^[106] pesa lourd à un moment de tension accrue sur la frontière israélo-égyptienne.^[107] De son côté, Nasser n'avait pas de véritables possibilités de figurer comme médiateur pour l'Algérie. L'échec des contacts franco-algériens au Caire en est l'illustration : la délégation algérienne était loin de pouvoir négocier au nom de tout le mouvement algérien. Il semble en revanche qu'elle s'efforçait, par ce biais, de renforcer sa propre autorité sur celui-ci.^[108] Accusé de subordonner à sa diplomatie face à la France son soutien à la lutte algérienne après le voyage de Pineau au Caire,^[109] Nasser finit par expédier, à mi-mai, une cargaison d'armes aux combattants du FLN.^[110] Fort probablement, il visait à souligner le rôle de l'Égypte et à renforcer l'influence de la délégation du Caire dans la lutte algérienne.

La décomposition de la politique française au Proche-Orient fut davantage facilitée par la modification de l'attitude négative des deux alliés majeurs de la France à l'égard de l'exécution des commandes israéliennes. Au moment de la visite de Moshé Sharett à Washington (décembre 1955), John Foster Dulles semblait favoriser une sorte de répartition des demandes israéliennes entre les quatre États occidentaux engagés sur les livraisons d'armes au Moyen-Orient (États-Unis, Grande-Bretagne, France, Italie).^[111] Visant à établir une responsabilité collective dans l'exécution des commandes israéliennes, au cas où celles-ci finiraient par être acceptées par les États-Unis, la thèse de Dulles était la bienvenue parmi les diplomates français. Ceux-ci espéraient à leur tour la résiliation de certains contrats passés avec Israël et leur exécution, en revanche, par les alliés de la France.^[112] Cependant, l'incursion israélienne au lac de Tibériade (opération Kinneret, 11-12 décembre 1955), permit à Washington de ne pas modifier sa politique face à Israël et l'amena à favoriser en revanche l'exécution des livraisons françaises. Au printemps 1956, la continuation des fournitures françaises destinées à Israël entra en outre dans le cadre de l'attitude de discrète pression que les États-Unis adoptèrent face à Nasser à la suite de l'échec de la mission Anderson.^[113] Que le consentement américain ait été notifié tant à Paris qu'à Tel-Aviv,^[114] affaiblissait évidemment la tendance représentée par le Quai d'Orsay. À son tour, même la Grande-Bretagne finit par adopter une attitude similaire, lorsque ses efforts d'armer Israël par le biais du Canada s'avérèrent infructueux.^[115] Une réunion tripartite, tenue le 6 mai, scella l'échec définitif des efforts de la diplomatie française en vue d'un partage des armements destinés à Israël entre la France et ses alliés.^[116]

La position des alliés de la France priva, en réalité, le Quai d'Orsay de l'ultime position de repli qu'il se réservait pour faire face aux « dérapages » de la politique israélienne du pays. Sachant que les États-Unis avaient l'intention d'approuver la cession des Mystères IV, prélevés sur les commandes off-shore, le Quai d'Orsay s'efforça d'éviter que la responsabilité de cette opération soit entièrement rejetée sur la France. Ainsi, l'ambassadeur de France à Washington, Maurice Couve de Murville, évita constamment de soumettre les projets des livraisons projetées au Comité des ambassadeurs.^[117] Ces atermoiements provoquèrent la réaction de Bourgès-Maunoury, qui riposta par un nouveau blocage de toute livraison destinée à l'Égypte.^[118] En effet, alors qu'une première tranche de six Mystères IVfut livrée à Israël le 11 avril, à partir du mois de mai aucune fourniture à destination de l'Égypte n'était plus autorisée.^[119] L'échec de la réunion du 6 mai priva définitivement le ministère des Affaires étrangères du seul moyen qui aurait pu freiner les cessions étendues de matériel militaire français à Israël. Au début de l'été, ainsi, la solution d'un embargo sur toutes les livraisons vers les pays du Proche-Orient fut à nouveau envisagée par les diplomates français comme une solution face à cette impasse^[120]--il est remarquable que l'État-major des Forces Armées arrivait simultanément à la même conclusion.^[121]

Néanmoins, ce fut la politique prônée par Bourgès-Maunoury qui l'emporta. Les nouvelles demandes bientôt présentées par Israël (100 chars AMX, 48 Mystères IV A, 90 Mystères IV B2, quatre bombardiers Vautour) se heurtèrent sans surprise aux atermoiements du Quai d'Orsay.^[122] Elles obtinrent néanmoins satisfaction, une nouvelle fois dans son dos, avec l'accord secret de Vémars. Conclu entre les ministères de Défense nationale et les services du renseignement des deux pays, l'accord affirmait la coopération bilatérale en matière d'échanges d'informations. Mais, surtout, il prévoyait la cession d'armements de valeur de 80 millions de dollars, et l'exécution d'opérations conjointes contre les chefs algériens et contre des cibles situées en Égypte et en Syrie. L'accord avait l'aval de David Ben Gourion et de Guy Mollet. Il fut vraisemblablement porté à la connaissance de leurs ministres des Affaires étrangères, Golda Meir et Christian Pineau, ultérieurement.^[123] Au début de l'été, Bourgès-Maunoury venait de se confirmer comme le ministre-clé du gouvernement : sa politique algérienne se garantit le soutien de la majorité parlementaire à la politique générale du gouvernement.^[124] Toutefois, sa position de force ne fut pas la seule raison qui lui acquit la couverture de Mollet à propos de l'accord de Vémars. Car après l'échec de leur tentative de profiter du concours égyptien pour une solution en Algérie, Mollet et Pineau furent entièrement gagnés à la forte hostilité contre l'Égypte qui domina le discours politique dans le pays. L'idée même d'une action commune franco-britannique en vue d'un renversement de Nasser fut déjà avancée par Pineau auprès du député conservateur Julian Amery au début du mois de juin.^[125] En réalité, l'idée d'une guerre contre l'Égypte n'était pas nouvelle, elle apparaît dans les documents militaires français depuis au moins 1955. Elle avait alors été jugée comme irréalisable, parce que la France n'avait pas le poids diplomatique de neutraliser les réactions internationales qu'elle susciterait.^[126] Or, l'entente franco-britannique qui vit le jour après la nationalisation de la Compagnie du Canal de Suez, en vue d'un changement de régime en Égypte,^[127] semblait enlever cet obstacle. En réalité, la nouvelle entente cordiale en vint à concrétiser des dispositions agressives qui se cristallisèrent en France avant l'acte de Nasser. En outre, Paris eut le rôle de pivot pour qu'Israël s'allie à l'opération franco-britannique projetée à Suez, en octobre.^[128]

La réaction des diplomates à la suite de la conclusion de l'accord de Vémars n'indique pas seulement le fait que celui-ci vint à leur connaissance. Elle montre aussi le degré de décomposition du régime de la Quatrième République. Par le biais de l'ambassade de Washington, l'aide des alliés de la France, sous forme d'une déclaration officielle, fut demandée, afin que le Quai d'Orsay puisse résister aux pressions des éléments pro-israéliens du gouvernement.^[129] George Allen, Secrétaire adjoint au Bureau des Affaires du Proche-Orient (NEA), exprima en effet son espoir que le gouvernement français se garderait de céder de larges quantités d'armements à Israël, au moment où le retrait de l'offre de financement du haut-barrage d'Assouan pourrait être interprété comme un soutien de l'Occident à Israël et contre les pays arabes.^[130] Il ne s'agissait toutefois pas d'un véritable succès des efforts des diplomates français, que la crise survenue à propos de la nationalisation de la Compagnie du Canal par Nasser en vint à dessaisir complètement de la conduite de la politique étrangère du pays au Proche-Orient.

Au début de l'été, ainsi, l'altération des éléments qui nourrissaient la relation franco-égyptienne, telle qu'elle fut développée depuis le début 1955, amena à son écroulement. En parallèle, la coïncidence des objectifs français et israéliens, centrée sur la conduite d'une guerre contre l'Égypte, amena à la pleine alliance des deux pays. Le gouvernement Mollet subit les mêmes contraintes que celui qui lui avait précédé, multipliées en vigueur par le progrès rapide de la guerre d'Algérie. Toutefois, les choix du président du Conseil s'avérèrent déterminants en ce sens qu'ils contribuèrent à mettre fin aux « hésitations » d'une France oscillant entre l'Égypte et Israël. Le triangle établi par PMF ne s'avéra ainsi résistant ni aux temps difficiles de la Quatrième République ni aux complications du Proche-Orient.

*Sofia Papastamkou est docteur en histoire, Université Paris 1, Panthéon-Sorbonne.

NOTES